科技管理改革攻坚“错配”

	■ 科研资源“错配”亟待治理 ■ 建立公开统一国家管理平台 ■ 重构中央财政科技计划布局 ■ 让有限的科研经费瞄准目标

　　针对近年出现的科研“投入大产出低”等资源错配问题，国务院1月上旬发布了《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，通过建立公开统一的国家科技管理平台，改革科技计划管理制度，重构中央财政科技计划布局，建立以目标和绩效为导向的科技计划管理体制。

资源配置“碎片化”错配

　　改革开放以来，随着我国经济实力的增强，对科技的投入持续增加。全国政协的一份统计材料显示：2013年，全国公共财政科技支出超过5000亿元，而1978年这一数据仅为52亿多元，不到40年，我国的财政科技投入增长了近100倍。

　　国家统计局、科技部、财政部联合发布的《2013年全国科技经费投入公报》的数据亦显示，2013年全国共投入研究与试验发展经费（简称R&D）11846.6亿元，继2012年R&D经费总量突破万亿后，首次突破2%，达2.08%，比上年提高了0.1个百分点。

　　科技投入总量和强度的大幅提高，为我国科技事业发展提供了强劲动力。“天河”系列高性能计算机、“嫦娥”探月工程、“蛟龙”号载人深海潜水器、超级水稻等一批科研成果的取得，无不引人注目。但与持续的巨额科技经费投入相比，近年来我国还鲜有真正世界级的原创科研成果和大师级的科学家出现。

　　与此同时，科研经费贪腐问题近年来亦屡见不鲜，涉案人员不仅有主管科技的行政官员、教授、项目首席，还有院士涉足其中，而且涉案金额日渐增长。2014年10月上旬，科技部党组通报了5所大学7名教授弄虚作假套取国家科技重大专项资金2500多万元被查的消息，科研经费投入和管理问题再次成为社会热议话题。

　　为什么科研项目投入大“产出”低？为什么有的人一个项目可以申请到几个部门的经费？为什么会有多家高校院所在争做几乎完全相同的课题研究？为什么层层审计监管没能堵住科研经费的贪腐流失？

　　上述问题在我国科研领域的现实存在，某种程度上已严重阻碍科研人员的创新活动和我国科技事业的发展。改革已势在必行。

　　经党中央、国务院批准，《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》颁布实施，这份外界期待已久的改革方案的出台，意味着我国科技经费管理将出现历史性转折。

深化科技体改的突破口

　　众所周知，我国“863”、“973”计划、国家自然科学基金等国家科技计划（专项、基金等），是在过去30多年改革发展中针对不同的问题陆续设立的，并且分别由不同的职能部门管理。这在不同的发展阶段可应对迫切需要，解燃眉之急。但在应对新科技革命和产业变革时，由于缺乏顶层设计和宏观统筹，就显得后劲不足。而且一个部门的支持强度有限，往往只能支持某个阶段的研发资金需求，造成创新链条脱节。

　　同时，由于科技计划的多头管理，各管理部门之间缺乏互相沟通协调，互不通气，条块分割，造成科技资源配置碎片化，致使科研项目聚焦不够，项目多头申报、重复资助、重复投入等问题迭出，出现了科研人员多头申请、跑部门、跑项目、跑经费等怪现象。

　　“实际上，科技计划（专项、基金）在体系布局、管理机制、运行机制、总体绩效等方面都存在很多问题，突出表现在科技计划碎片化和科技项目聚焦不够两个方面。”科技部资源配置与管理司司长张晓原向《瞭望》新闻周刊记者强调说，“这些问题反映出科技宏观管理体制和政府部门的职能定位与科技创新和产业变革的趋势不相适应。必须从落实创新驱动发展战略的大局出发，坚持问题导向，下决心从政府自身的改革做起，真正转变职能、简政放权，深化科技计划管理改革。”

　　财政部科教文司司长赵路表示，本次改革针对所有实行公开竞争方式的中央财政科技计划（专项、基金等），根本目的就是通过深化体制机制改革，使有限的中央财政（民口）科研经费更加聚焦国家战略目标，集中力量办大事。

　　据了解，国家科技计划经费在中央财政科技经费中占到一多半。如何让中央财政资金真正用在体现国家意志的科技计划（项目、基金等）上，如何从根本上解决科技项目管理“九龙治水”、财政资金“天女散花”、科研项目多头申报、科研人员“跑部钱进”、项目经费缺乏监督等一系列问题，直接关系到国家科技资源的配置和使用效率，也关系到创新驱动发展战略能否顺利实施。

　　“此次出台的《方案》的一大亮点，就是通过改革，推动政府科技管理职能的转变。政府各部门将不再具体管理科研项目，而是转到抓战略规划、抓布局、抓监督等方面上来，对政府的管理职能做了清晰明确的定位。”赵路说，针对现有各类科技计划（专项、基金等）存在的重复、分散、封闭、低效以及多头申报、“碎片化”配置等现象和问题，此次《方案》提出的解决之策，就是对所有中央财政支持的科技计划（专项、基金）管理体系进行“重构”——将我国现有的近百个各类中央财政支持的科技计划通过撤、并、转等方式，按科学规律进行优化整合成互不重合、条块清晰的五大类，即国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地和人才专项。清晰定位各项科技计划的边界，更好地聚焦国家战略目标，从而有效治理科研经费乱象，破除科技资源配置碎片化和科技项目取向聚焦不够的痼疾。

　　简单地说，构建新的科技计划布局，就是要强化顶层设计，打破条块分割、“九龙治水”的局面，建立以目标和绩效为导向的管理体制，最大限度激发科研人员创新热情。

　　而推动政府科技管理职能的转变、重构新的科技计划体系的关键措施，就是“建立公开统一的国家科技管理平台”，这被权威人士称为此次改革《方案》的“点睛之笔”。

　　据本刊记者了解，过去是30多个部门管理着90多个科技计划（专项、基金等），管理方式是督导式的，条块分割，横向之间没有协调，顶层缺乏设计统筹，故而长期存在科技计划“碎片化”、多头管理、重复申报、效率低下等问题，也为“跑部钱进”、权力寻租等不良风气和腐败现象提供了生存的空间。

　　有权威专家分析说，“科研经费贪腐的核心问题是权力问题。”从科研项目的立项，到具体执行、财政拨付、监督，都是科技行政管理部门在主导，基于行政和学术权力的科研资源分配，并不是按学术标准来配置，往往就有人情因素、权力交易等“寻租”腐败问题出现。过度的行政化，必定会带来权力寻租，因而腐败严重。

　　《方案》提出，“建立公开统一的国家科技管理平台”，将“重构”后的5个方面的科技计划全部纳入其中，并依托专业机构管理，政府部门从科研资金的具体分配和项目的日常管理中解放出来，不再直接管资金管项目，而是要管宏观、管规划、管政策、管布局，并监管专业机构的履职尽责情况。这将有效改变过去政府既当运动员，又当裁判员的局面。这也是本次改革倒逼政府职能转变的最大突破。

　　“从推动政府转变科技管理职能的角度，它是深化科技体制改革的突破口。”在赵路看来，这次中央财政科技计划管理改革是“趟了深水区，啃了硬骨头，解决了议论多年而没有解决的问题，也触动了多部门利益。”此番改革是深化科技体制改革的一场攻坚战，将为我国的科技创新注入强大的动力和活力。

改革旨在建立新体制新机制

　　“科技创新领域是国家财政支持的重点领域，但并不是简单地给钱，而是‘花钱买机制’。”赵路告诉瞭望记者，“这次改革更加注重机制、制度的建设。要把宝贵的财政资源用好、用出效益来，就需要有一个科学、规范、有效的机制、制度。”

　　赵路表示，财政部将根据《方案》提出的新的科技计划（专项、基金等）体系，构建新的财政预算管理制度。

　　张晓原也表示，实施创新驱动发展战略，当前最紧迫的就是通过深化改革，破除束缚科技创新的体制机制障碍，最大限度地激发科技人员的创新热情，把科技投入的绩效发挥出来。“中央把优化整合科技计划列为当前着力推动的改革任务，就是要以此为突破口，带动其他方面的改革向纵深推进，从体制机制上为创新驱动发展战略的实施建立一个好的生态系统。”

　　据介绍，此次《方案》提出的重大改革举措——设立国家重点研发计划，就是要改变我国现有科技计划按不同研发阶段设置和部署的做法，瞄准国民经济和社会发展各主要领域的重大、核心、关键科技问题，以重点专项的方式，从基础前沿、重大共性关键技术到应用示范进行全链条设计，一体化组织实施，使其中的基础前沿研发活动具有更明确的需求导向和产业化方向，加速基础前沿最新成果对创新下游的渗透和引领，以此迎接即将到来的新科技革命的挑战。

　　为此，科技部管理的“863”计划、“973”计划、国家科技支撑计划、国际科技合作与交流专项，国家发展改革委、工业和信息化部管理的产业技术研究与开发资金，有关部门管理的公益性行业科研专项等，都将纳入“国家重点研发计划”范畴。

　　权威人士指出，科技计划是政府在科技创新领域发挥引领和指导作用的重要载体，对全社会的科技创新具有风向标和指挥棒的作用，体现着国家意志。它的实施成效，直接关系到创新驱动发展战略能否真正落实好，推进好。因此，此项改革牵一发而动全身，改革涉及的很多重大问题，也将触及到诸多利益调整，已涉入科技体制改革深水区，具有相当的艰巨性和复杂性。必须从实施创新驱动发展战略的大局出发，勇于直面矛盾，努力破除束缚科技创新活力和潜能发挥的体制机制障碍，营造良好的创新环境，为实现创新驱动发展战略提供强有力的保障。■(《瞭望》2015年第3期）

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